Sechzig Jahre Grundgesetz: Eine Verfassung wider Willen

18. Mai 2009

Sechzig Jahre Grundgesetz: Eine Verfassung

wider Willen

von

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger

Erschienen in: Mut : Forum für Kultur, Politik und Geschichte,  2009,  S. 58 - 65

Als die westlichen Siegermächte des Zweiten Weltkrieges, die USA, Großbritannien und Frankreich, gemeinsam mit den Benelux-Staaten An­fang 1948 auf ihrer Londoner „Sechsmächtekonferenz“ die Gründung eines deutschen Weststaats ins Auge fassten und zu deren Vorbereitung mit den sogenannten Frankfurter Dokumenten die Einberufung einer „verfassungs­gebenden Versammlung“ anregten, gerieten die deutschen politischen Rep­räsentanten in den westlichen Besatzungszonen in ein Dilemma.

Einerseits erkannten sie in der Gründung eines Weststaats die Chance, schneller als erwartet die politische Souveränität des unter alliierter Kon­trolle stehenden Deutschlands wiederzuerlangen. Andererseits sah man in der Gründung eines auf einer Verfassung beruhenden Weststaats aber die Gefahr, dass mit ihm eine Zweiteilung Deutschlands auf unabsehbare Zeit festgeschrieben werde. Aus diesem Dilemma erklärt sich die weitgehend einheitliche Auffassung unter den Repräsentanten der deutschen Politik, dass im Vollzug der von den Alliierten geforderten Vorbereitungsarbeiten zur Gründung der auf die westlichen Besatzungszonen beschränkten politi­schen Einheit alles zu vermeiden sei, was die Teilung Deutschlands präju­dizieren oder eine Wiedervereinigung erschweren könne.

Darin waren sich auch die Politiker und Verfassungsexperten einig, die als Repräsentanten der damals elf westdeutschen Länder und Berlins am 10. August 1948 auf Anregung des bayerischen Ministerpräsidenten im Alten Schloss von Herrenchiemsee zum sogenannten Verfassungskonvent zusammentraten. Sie sollten, so der Gedanke der um die föderale Gestalt des zukünftigen Weststaats und um ihren politischen Einfluss besorgten Ministerpräsidenten, die Weichen für die Arbeit der von den westlichen Alliierten gewünschten verfassungsgebenden Versammlung stellen. Die Ministerpräsidenten bestanden aber darauf, dass das von ihnen einzuberu­fende parlamentarische Gremium nicht - wie von den Alliierten gewünscht - „Verfassungsgebende Versammlung“, sondern „Parlamentarischer Rat“ heißen solle, dass dessen Aufgabe nicht – wie von den Alliierten erwartet - in der Erarbeitung einer „Verfassung“ oder einer „vorläufigen Verfassung“, sondern lediglich in der Erarbeitung eines „Grundgesetzes“ bestehen solle und dass schließlich das mit diesem Grundgesetz ins Leben zu rufende Ge­bilde ein Provisorium, eine Notlösung, jedenfalls kein Staat im vollen Wortsinne, allenfalls ein „Staatsfragment“ sein solle, da es ihm an Merk­malen fehle, die nur Staaten eigentümlich sind.

Von diesen Vorentscheidungen aus, auf die sich die Ministerpräsiden­ten mit den alliierten westlichen Kontrollbehörden mit Mühen geeinigt hatten, gelang es dem aus 22 Ländervertretern zusammengesetzten Kon­vent innerhalb von nur 13 Tagen den Entwurf eines Grundgesetzes für ei­nen „Bund deutscher Länder“ zu erarbeiten. Dessen provisorischer Cha­rakter wurde dadurch zum Ausdruck gebracht, dass es lediglich eine den Aufgaben der Übergangszeit dienende Ordnung der Hoheitsbefugnisse schaffe und überdies seine Gültigkeit an dem Tag verlieren solle, an dem eine vom deutschen Volk in freier Selbstbestimmung beschlossene Verfas­sung in Kraft trete.

Der 149 Artikel umfassende Grundgesetzentwurf, der zu den im Kon­vent strittig gebliebenen Aspekten entsprechende Hinweise oder alternative Formulierungsvorschlage enthielt, wurde der verfassungsgebenden Ver­sammlung als Arbeitsgrundlage zugeleitet. Diese hatte sich, wie von den Ministerpräsidenten verlangt, unter der Bezeichnung „Parlamentarischer Rat“ am 1. September 1948 in einem feierlichen Akt im Museum König zu Bonn konstituiert.

Dem „Parlamentarischen Rat“ gehörten, neben fünf nicht stimmbe­rechtigten Vertretern Berlins, 65 stimmberechtigten Abgeordnete an. Sie waren von den Parlamenten der elf westdeutschen Länder proportional zur Einwohnerzahl gewählt worden. Nach knapp achtmonatigen Beratungen in der Pädagogischen Akademie der Stadt Bonn verabschiedete der Parla­mentarische Rat am 8. Mai 1949 mit 53 zu 12 Stimmen das „Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland“. Nach dem Placet der westlichen Mi­litärgouverneure und nachdem mit Ausnahme Bayerns alle Parlamente der westdeutschen Länder zugestimmt hatten, trat in diesen Tagen vor sechzig Jahren das Grundgesetz am 23. Mai 1949 in Kraft.

Abgesehen davon, dass das Grundgesetz nicht, wie vom Konvent vor­geschlagen, die konstitutionelle Grundlage eines „Bundes deutscher Län­der“, also eines Staatenbundes, sondern die der Bundesrepublik Deutsch­land, also eines Bundesstaates ist, folgt das Grundgesetz hinsichtlich seines provisorischen Charakters und der selbstauferlegten staatsrechtlichen Zu­rückhaltung den vom Konvent vorgegebenen Linien. Was allerdings, so­weit dies im Rückblick überhaupt zu übersehen ist, keine durchschlagende Wirkung entfalten konnte. Weder ist so die über 40 Jahre dauernde Spal­tung Deutschland in zwei Staaten verhindert, noch deren staatliche Verei­nigung in einem erkennbaren Maße beschleunigt worden. Allerdings und anders als vorgesehen, haben sich die als Staatsfragment gedachte Bundes­republik Deutschland ebenso, wie das als Notbehelf gedachte Grundgesetz, das keine Verfassung sein sollte, gerade nicht als Provisorien, sondern als stabil, dauerhaft und als insgesamt überaus erfolgreich erwiesen.

Diesen Erfolg verdankt das Grundgesetzes nicht seiner staatsrechtlichen Bescheidenheit, sondern wesentlich dem Umstand, dass die an seiner Ausarbeitung beteiligten Frauen und Männer mit ganz weni­gen Ausnahmen ausgewiesene Gegner und Verfolgte des Naziregimes wa­ren. Männer und Frauen, denen es ein intellektuelles und moralisches An­liegen gewesen sein muss, in aller Konsequenz die Lehren aus dem Schei­tern der Weimarer Republik und der verbrecherischen Herrschaft des Nati­onalsozialismus zu ziehen und für die Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland nutzbar zu machen.

Am deutlichsten wird dies an den Bestimmungen über die Grundrechte sowohl des Konventsentwurfs als auch des letztlich vom Parlamentarischen Rat verabschiedeten Grundgesetzes. Nicht der Umfang und die Inhaltlich­keit der von beiden Gremien aufgenommenen Grundrechtskataloge sind das Besondere. Zu deren Bestimmung konnte auf die Verfassungen anderer westlicher Demokratien, vor allem aber auf die mit der Paulskirchenverfas­sung von 1848 und die Weimarer Reichsverfassung von 1919 gelieferten, in der deutschen Verfassungstradition liegenden Vorlagen zurückgegriffen werden. Das Besondere sind vielmehr die Stellung und Reichweite, die die Autoren den Grundrechten im Gesamtgefüge des Grundgesetzes zugewie­sen haben.

Unmissverständlich lässt schon der Konventsentwurf im ersten Absatz seines Artikels 1 erkennen, dass es den Grundgesetzautoren um eine gegen die deutsche staatswissenschaftliche Tradition gerichtete Neufassung des Verhältnisses von Individuum und Staat gegangen ist. „Der Staat“, so sein Wortlaut, „ist um des Menschen willen da, nicht der Mensch um des Staa­tes willen“. Obgleich diese Bestimmung letztlich nicht ins Grundgesetz übernommen wurde, ist der Parlamentarische Rat der mit ihr zum Ausdruck gebrachten antiobrigkeitsstaatlichen, man könnte sagen, antileviathanischen Ausrichtung konsequent gefolgt.

An die Spitze des Grundgesetzes traten die Grundrechte und zuallererst die bereits im Konventsentwurf enthaltene Bestimmung des Artikel 1, Ab­satz 1 GG, wonach die Menschenwürde unantastbar ist. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. Das Menschenwür­deachtungs- und –schutzgebot wurde ergänzt um den Artikel 1, Absatz 3 GG, wonach alle staatlichen Gewalten, die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung, an die Grundrechte als unmittelbar gel­tendes Recht gebunden sind. Damit war gegenüber der Weimarer Reichs­verfassung eine „kopernikanische“ Wende, ein radikaler verfassungsrecht­licher Paradigmenwechsel vollzogen. Fundamental verschieden von der Reichsverfassung, in der die Grundrechte nur im Rahmen der Gesetze Geltung hatten, sind es unter der Herrschaft des Grundgesetzes nun die Ge­setze, die nur Geltung beanspruchen können, wenn und soweit sie mit den Grundrechten im Einklang stehen. Der mit einfacher Mehrheit beschlie­ßende Gesetzgeber darf ein Grundrecht nur zu Gunsten eines höherwerti­gen Rechtsguts und gemäß Artikels 19, Abs. 2 GG nur unter strikter Wah­rung seines „Wesensgehalts“ einschränken. Und selbst dem verfassungsän­dernden, mit Zweidrittelmehrheit beschließenden Gesetzgeber sind nach Maßgabe der sogenannten Ewigkeitsgarantie des Artikels 79, Absatz 2 GG grundsätzlich alle Änderungen des Grundgesetzes verboten, von denen die im Artikel 1 GG niedergelegten Grundsätze, wie der der unantastbaren Menschenwürde, berührt werden. Durch die derart grundgesetzlich abgesi­cherte unbedingte Bindung der Staatsgewalten an die Grundrechte, an de­ren Spitze der vorgesetzliche, quasi-naturrechtliche Wert der unantastbaren Würde des Menschen steht, hatte sich der formale Rechtsstaat der Weima­rer Verfassung in den materiellen, den wertegebundenen Rechtsstaat des Grundgesetzes verwandelt.

Zwar lag es in der Logik des auf die Stärkung der Grundrechte abzie­lenden verfassungsrechtlichen Paradigmenwechsels, dass die Autoren des Grundgesetzes im Artikel 93 GG die Voraussetzungen zur Gründung einer obersten Gerichtsbarkeit, des Bundesverfassungsgerichts, als „Hüter der Verfassung“ schufen. Allerdings meinten sie damit ein Gericht, dessen Kompetenzen nicht wesentlich von denen des ziemlich unwirksam geblie­benen Staatsgerichtshofs der Weimarer Republik verschieden waren. Im Kern blieben sie darauf beschränkt, grundgesetzbedeutsame Streitfälle zwi­schen einzelnen Staatsorganen zu entscheiden. Es kann als einer der weni­gen Mängel des verabschiedeten Grundgesetzes gelten, dass der Parlamen­tarische Rat sich nicht auf den Vorschlag des Konvents von Herrenchiem­see hatte einigen können, zur Durchsetzung der Grundrechte jedem einzel­nen, der sich durch Maßnahmen des Staates, durch Verwaltungsentschei­dungen, Gerichtsurteile oder Gesetze, in seinen Grundrechten verletzt sieht, den Rechtsweg der Verfassungsbeschwerde zu eröffnen. Diesem „Mangel“ ist jedoch alsbald abgeholfen worden: Mit dem Gesetz zur Gründung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. März 1951 (BverfGG) hat der Rechts­behelf der Verfassungsbeschwerde zunächst eine einfachgesetzliche, und sehr viel später mit dem Neunzehnten Gesetz zur Änderung des Grundge­setzes vom 29. Januar 1969 auch eine grundgesetzliche (Art. 94, Abs. 1, Nr. 4a GG) Rechtsgrundlage erhalten.

Die nachträgliche Verankerung der Verfassungsbeschwerde im Grund­gesetz war nicht zuletzt die Folge davon, dass sich dieser Rechtsbehelf nicht allein als konsequenter Schlusspunkt des oben skizzierten verfas­sungsrechtlichen Paradigmenwechsels, sondern in den Anfangsjahren der Bundesrepublik auch schnell als Herzstück der verfassungsgerichtlichen Kompetenzen und Rechtsprechung erwiesen hatte. Die Verfassungsbe­schwerde-Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts haben generell und ganz erheblich zur Durchsetzung der individuellen Grundrechte, zum hohen öffentlichen Ansehen des Gerichts und zur dynamischen Auslegung und Fortbildung des deutschen Verfassungsrechts beigetragen. In einer Reihe berühmt gewordener Urteile hat das Bundesverfassungsgericht dafür sorgen können, dass sich die grundrechtlichen Normen des Grundgesetzes, ihre Freiheitsverbürgungen, auch in der Rechtswirklichkeit der Bundesre­publik Deutschland wirkungsvoll entfalten konnten.

Darunter allerdings auch einige markante Urteile, die ungewollt ein Einfallstor für diejenigen politischen Kräfte aufgestoßen haben, die in der durch das Grundgesetz vorgegebenen antiobrigkeitsstaatlichen Entwick­lung eine Fehlentwicklung sahen und sehen. Zu diesen Entscheidungen zählt zunächst das 1958 ergangene sogenannte Lüth-Urteil, in dem es um die Frage ging, ob ein Bürger, dessen Grundrechte nicht durch den Staat, sondern durch andere Bürger verletzt werden, einen gerichtlich durchsetz­baren Anspruch auf staatlichen Schutz vor solchen Grundrechtsverletzun­gen besitzt. Das Bundesverfassungsgericht bejahte diese Frage. Es erklärte damals, dass die Grundrechte zwar ohne Zweifel in erster Linie Abwehr­rechte des Bürgers gegen den Staat seien. Ebenso richtig sei es aber, dass die Grundrechte eine objektive Wertordnung aufrichten, von der die Recht­sprechung Richtlinien und Impulse empfange. Kein Gesetz dürfe im Wi­derspruch zu dieser Wertordnung stehen oder gegen ihren Geist ausgelegt werden.

Damit war die Frage aufgeworfen, ob dem grundgesetzlichen Auftrag, alle bestehenden Gesetze im Lichte der Grundrechte auszulegen, nicht auch eine grundgesetzliche Pflicht des Gesetzgebers entspricht, Gesetze zum Schutz der Grundrechte der Bürger vor Eingriffen anderer Bürger zu erlas­sen. Auch diese Frage wurde vom Bundesverfassungsgericht bejaht. Am deutlichsten in der 1975 zum Schwangerschaftsabbruch gefällten Entschei­dung. Dort hieß es, dass die Schutzpflicht des Staates umfassend sei. Sie verbiete nicht nur staatliche Eingriffe in die Grundrechte, sondern gebiete dem Staat auch, sich schützend und fördernd vor die Grundrechte zu stel­len, was vor allem bedeute, sie vor Eingriffen anderer Bürger zu bewahren. Mit dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hatten die Grundrechte nun eine doppelte Funktion erhalten. Anders als vom Grund­gesetz ursprünglich beabsichtigt, waren sie fortan nicht mehr allein Ab­wehrrechte, mit denen sich der einzelne gegen den Staat wenden konnte, wenn dieser in seine Grundrechte eingriff. Gleichzeitig sind sie nun auch Anspruchsrechte an den Staat, auf die sich der Bürger berufen kann, um den Staat zu veranlassen, ihn vor Grundrechtseingriffen seitens anderer Bürger in Schutz zu nehmen.

Es war nicht zuletzt die so abgeleitete Schutzfunktion der Grundrechte, die nicht erst seit den Terroranschlägen von New York und Washington diejenigen auf den Plan gerufen hat, die im Staat des Grundgesetzes immer schon den Leviathan vermissten. Für die die bundesrepublikanische Ver­fassung mit ihrer Grundrechtsbindung des Staates nur das Gefängnis ist, aus dem es angesichts der Bedrohungen unserer Sicherheit nunmehr auszu­brechen gelte. Die im Grundgesetz ein zwar nicht ausdrücklich, aber impli­zit verankertes Supergrundrecht auf Sicherheit sehen wollen. Denn gäbe es ein Grundrecht auf Sicherheit, so das hintergründige Kalkül der Protago­nisten des autoritären Schutzstaates, dann wäre der Staat nicht nur ermäch­tigt, sondern verpflichtet, zum Schutz der Bürger in dessen Grundrechte einzugreifen. Von der uferlosen staatlichen Überwachung bis zur „Ret­tungsfolter“, alles fände in diesem Grundrecht seine Legitimierung. Die einst von den Autoren des Grundgesetzes zur Sicherung der Freiheit ge­dachte Bindung des Staates an die Grundrechte, droht in die gegenteilige Wirkung umzuschlagen.

 „Im Zweifel für die Freiheit“ oder „im Zweifel für die Sicherheit“, das sind die sich ausschließenden Alternativen, vor der wir heute stehen. Sollte die Gesellschaft sich für letztere entscheiden, dann wäre dies zerstörerisch für die vom Grundgesetz getragene freiheitliche demokratische Grundord­nung. Es wäre das weitaus schlechteste Geschenk, das dem Grundgesetz zu seinem sechzigsten Geburtstag gemacht werden könnte.